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        數據長城:國家數據資源儲備體系的構建思路與實現路徑
        ??時間:2021-07-08

        摘 要:數據資源在抗擊新冠疫情中發揮了至關重要的作用。通過梳理我國當前數據儲備在應對新冠疫情過程中暴露的痛點問題,探討了數據資源儲備體系建設的必要性,并結合前期研究與實踐基礎,提出了以數據長城計劃超前布局國家數據資源儲備體系的建議和總體設想,即打造一套政企一體、平戰聯動、統分結合、管用分離的國家數據資源儲備方案。同時,圍繞全國一體化國家大數據中心體系建設的重點任務,從技術和機制兩個維度初步探討了數據資源儲備體系的實現路徑,即建立基礎資源調度、數據可信對接、數據協同運營三層體系,滿足多主體、多場景下的日常運行和應急響應需求。

        關鍵詞:數據資源;政企一體;平戰結合;數據治理;數據長城;大數據中心;一體化

        DOI10.16582/j.cnki.dzzw.2021.06.002

        一、引言

        進入互聯網時代,網絡上動輒涉及數億甚至數十億人流的App越來越多,數據資源在App的使用過程中被生成、采集和分析,全社會數據資源分布已經從過去政府掌控80%的局面逐漸演變為社會化數據占主導的局面[1]。據中國信息通信研究院發布的《云計算發展白皮書(2018年)》和《中國政務云發展白皮書2019》統計,2017年全國云計算產業總規模691.6億元,其中公有云264.8億元、私有云426.8億元;而全國政務云市場規模為292.6億元,占整個云計算市場42.3%,不足一半,這也進一步印證了政府數據資源單從規模上已不再占據主導地位。為充分釋放數據要素的巨大價值,應當與時俱進,根據主要矛盾的變化來適時調整我國大數據發展的重心,加快構建政企一體化數據資源體系,不斷適應當前復雜多變的社會治理需求。正因如此,早在2017128日,習近平總書記在中央政治局第二次集體學習中就提出了政企數據平臺化對接的命題,要求加強政企合作、多方參與,加快公共服務領域數據集中和共享,推進同企業積累的社會數據進行平臺對接,形成社會治理強大合力20198月,國務院辦公廳發布的《關于促進平臺經濟規范健康發展的指導意見》也指出:優化互聯網平臺經濟發展環境,需要暢通政企數據雙向流通機制,制定發布政府數據開放清單,探索建立數據資源確權、流通、交易、應用開發規則和流程,加強數據隱私保護和安全管理。”20201223日,國家發展改革委等四部委聯合發布的《關于加快構建全國一體化大數據中心協同創新體系的指導意見》指出:要深化政企協同、行業協同、區域協同,加強跨部門、跨區域、跨層級的數據流通與治理,打造數字供應鏈。當前,無論是面對日常運行中的政府社會治理、公共服務和常態化市場化增值化服務需求,還是公共衛生、自然災害、金融危機等重大突發事件應急響應需求,一套覆蓋政府和企業兩端,可調度、可融合、可決策的安全可信數據資源儲備體系,對于推動國家治理體系和治理能力現代化至關重要。

        二、數據治理理論研究與實踐概況

        近年來,政務數據及社會數據的巨大價值得到政產學研各界廣泛認同。

        在學術研究層面,國內學者圍繞構建政企一體化數據資源體系開展了大量研究,主要集中在重要性闡述、理論探討、案例研究等三個方面。

        第一,重要性闡述。王曉明[2]、夏義堃[3]、趙樹寬[4]、于施洋[5]、殷利梅[6]等基于不同研究視角,提出以政府數據與社會數據融合來有效聯動產業鏈、創新鏈、資金鏈和人才鏈的五鏈協同制度框架,進一步增強政府數據調控能力,輔助支撐政府決策,激發全社會數據要素活力。

        第二,理論機制。王建冬[7]從基礎層、支撐層、整合層三個層面歸納了數據要素對其他生產要素的重構模型,張濤[8]從官僚主義視角、技術視角、政治視角和經濟視角針對開放數據的法理基礎和標準規范進行了探討。錢國富[9]、連玉明[10]、安小米[11]等分別從本體論、塊數據理論、協同創新理論等視角,開展了政企兩類數據資源儲備體系的關聯性及管理機制研究。國外學者中,R. Abraham[12]從數據的運作機制、組織范圍、治理過程等方面對數據資源體系的框架進行了總結,Al-Ruithe[13]針對數據云管和非云管情形下面臨的挑戰和建設關鍵點進行了綜述。

        第三,案例研究。馬廣惠[14]等圍繞治理主體、治理客體、治理工具三個維度,對大數據匯聚、融合、應用進行了案例分析。王建冬[15]通過對比分析我國東中西部數據資源供需格局,從區域戰略、產業布局、技術邏輯三個維度提出了我國數據跨域流通的總體框架和實施路徑。郭明軍等[16]則以案例研究、對比研究、演繹推理等方式,總結提煉并剖析政企數據融合利用1.02.03.04.0模式的內涵、特點及過程,提出每種模式對應的數據存在形式。

        在實踐層面,圍繞政對企數據開放和企對政數據共享,各地政府開展了大量探索,在數字政府打造、智慧社會建設、數字經濟發展和企業數字化轉型等領域廣泛探索兩類數據的開發利用及價值激活路徑。目前,超過90%的省級政府制定了政務數據資源共享管理辦法,82個省級、副省級和地級政府上線了數據開放平臺,國家公共數據統一開放網站即將上線,政務數據共享開放及分析利用取得了長足進步,為數據從政府端流向企業端提供了平臺條件。同時,在此次疫情期間,國家信息中心聯合騰訊、華為、阿里等龍頭企業先行先試,圍繞健康碼、復產復工、惠企政策等社會各界廣泛關注的關鍵共性問題啟動了一批戰疫數據長城先導工程,打造公益性數據應用平臺,為企業、個人提供高效、安全的數據便民服務,為領導指揮決策提供有力支撐,形成了良好社會效益。目前,在全國范圍內分步分批推進實施以政企數據對接為核心的數據長城計劃,時機已經成熟,應當不斷積蓄強化我國數據資源儲備力量,以此次疫情為契機,進一步拓展數據長城日常版,將政企協同共建、共享、共治落到實處。

        三、新冠疫情下我國數據資源儲備體系面臨的問題

        自新冠疫情爆發以來,在黨中央堅強領導下,各級政府和社會各界齊心協力,有效控制住疫情發展,集中體現了我國社會主義制度優越性,但在應對疫情的過程中,也明顯暴露出當前我國數據資源儲備體系依然存在諸多短板和深層次矛盾,距離有效支撐引領國家治理現代化的要求還有較大差距。研究中運用大數據手段從700萬條互聯網文本中抽取整理疫情爆發初期(20201月至20204月)各界反響強烈的20個堵點問題,并對其表現類型與深層次原因進行分析總結(參見圖1)。


         

        (一)政務數據與社會數據脫節

        此次疫情暴露出政企數據對接不足的短板。在企對政方面,政府利用企業數據剛剛起步。多地網民呼吁地方政府部門能夠充分利用互聯網數據開展精準防疫,但政府出于立法缺失、能力不足等原因,在面對突發疫情時缺乏對接基礎,對接渠道尚未建立,對企業數據利用程度很低,疫情初期的基層排查基本依靠手工方式進行,大多停留在統計報表階段,離支撐精準治理還有很大差距。在政對企方面,政府開放思維不足的問題尤為突出。例如,疫情期間騰訊、華為等企業推出健康碼”“復工碼等公益應用,但有網民反映由于企業采集的數據無法與政府有關部門具有的人口社保數據比對,初期硬性要求與政務服務平臺整合,未充分利用微信、支付寶等互聯網平臺的便利性,舍近求遠,影響用戶體驗。

        (二)日常管理與戰時響應脫節

        疫情期間我國數字治理體系面臨空前壓力,在多個層面暴露出與戰時響應不適配的問題,前期建設的大量大數據智能化應用在疫情期間使用成效遠不及預期。有專家指出,此次疫情期間各地智慧城市”“城市大腦等應用效果不佳,網上政務系統崩潰停擺、社區流動人口一刀切、疫情實時監測無法實現等問題時有發生,各部門、各行業的業務與數據沒有實現真正意義上的互聯互通……以往完成的靜態數據匯聚機制工作明顯不夠用,在快速建立危機事件預警機制和快速反應機制上遇到困難”[17]

        一是政府業務數據更新慢、不互通,無法進行動態實時關聯分析,政府依靠自身掌握數據耳不聰目不明”“盲人騎瞎馬的問題較為突出。例如,對本地區人群遷徙活動情況不掌握,對春節前后流出武漢的500萬人去向不清,無法支撐疫情防控和有效調度,很多地方只能靠運營商和互聯網企業緊急提供數據,決策響應速度遠遠落后于病毒擴散速度,這種臨陣磨槍的做法耽誤了寶貴的疫情防控戰機,絕非長久之計。

        二是很多政務應用缺乏數據應急調度機制,有的應急調度平臺僅覆蓋有較大規模的企業,對占比絕大多數的中小企業缺乏掌握,更無法了解哪些企業具備轉產和擴產潛力,難以支撐有效應急調度。

        三是應對突發服務需求時,政務云平臺保障能力相比互聯網公司嚴重不足,疫情期間四川、海南、青島等多地因為網民訪問口罩預約、健康碼等應用流量過大導致云平臺崩潰停擺。

        (三)橫向協同與縱向貫通脫節

        此次疫情,政府在運用數據支撐決策指揮方面暴露出統籌不足、協同不力的問題。

        一是頂層缺位問題突出,中央層面缺乏強有力的大數據統籌機制,疫情期間各部門大數據支撐各用各的數、各說各的話,彼此無法比對,成了盲人摸象,地方層面盡管近年來大都成立了大數據管理機構,但職能歸屬五花八門,多數既管不了數據也不具備分析能力,疫情中很難發揮統領作用。

        二是縱強橫弱趨勢不斷加劇,在疫情漸趨穩定復工復產期間,很多地方群眾反映開具健康證明等在線審批流程繁復、部門流轉效率低下,不同地方開具的健康證明和通行證標準不一、認證繁瑣等。目前,已有20余個部委提出建設本行業大數據中心,如果不加統籌,未來會形成比網絡煙囪”“系統煙囪更為嚴重的數據煙囪

        三是行業部門數據山頭愈演愈烈。個別部門本位主義作祟,部分行業死抱著自己的數據不放,占有數據的部門有米不用,有數據需求和分析能力的機構等米下鍋

        (四)政府服務與群眾需求脫節

        習總書記指出,網信事業要發展,必須貫徹以人民為中心的發展思想。當前,我國數字治理發展思路還沒有從以政府為中心切換到以人民為中心,政府服務平臺的運營缺乏針對性和持續性,難以滿足民眾需求。數據分析表明,疫情前期民眾服務需求重點是防疫宣傳,中期是病例詳情,后期則是復工復產;但各地政府公共服務平臺很少能夠及時回應群眾關切,服務界面缺乏友好性,不注重群眾體驗。多地網民反映,當地政府健康證明等服務功能晦澀難用打不開,用戶體驗遠不如微信健康碼等互聯網平臺;同時,服務推送缺乏主動性,不貼近用戶習慣。絕大多數衛生管理部門的微博賬號或微信公眾號仍采用以發布信息為主的單向傳播模式,缺乏與網民的互動和交流,如在微博賬號發布的內容下,許多網民在評論區針對疫情相關問題進行咨詢和追問,但得到回復的內容卻是寥寥無幾。有研究團隊指出,疫情期間各級政府雖然發布了很多數據,但數據條理性、可用性方面還有很大的提升空間,例如絕大多數表格均為圖片格式,想要開展數據應用還需花費人工錄入的成本;再如有些省份在疫情初期多次修改每日疫情通報的標題及內容組織形式,致使人工收集數據或程序批量解析都會受到困擾。

        四、構建國家數據資源儲備體系的總體設想

        進入數字經濟時代,數據已經成為類比農業經濟時代的糧食、工業經濟時代的能源相當的基礎性戰略資源和新型生產要素,對國家治理體系現代化建設起著至關重要的作用。2020331日,習近平總書記在視察杭州城市大腦時提出收放自如、進退裕如的國家治理能力建設目標。應當緊扣這一目標,認真總結經驗教訓,以此次疫情防控為契機,針對暴露出的四個脫節問題,在建立國家數據、算力資源的有序收放儲機制,提升數據要素資源配置科學性方面集中發力,抓緊啟動建立政企一體、平戰聯動、統分結合、管用分離的國家數據資源儲備體系。其基本定位包括三個方面:一是應對重大風險挑戰的基礎保障,確保全社會數據資源在重大突發事件爆發、國家安全受到威脅時形成如臂使指的應急指揮調度體系。二是推動國家治理現代化的有力抓手建設,以數據資源儲備作為社會經濟穩定發展和國家宏觀調控的常態化手段,營造多元主體協同共建、共享、共治的社會治理新格局。三是推進經濟高質量發展的核心動力建設,加速政企數據融合對接,促進數據生產要素流通集聚,加快與實體經濟深度融合。

        在具體實現上,要結合落實習近平總書記2016年提出建設全國一體化國家大數據中心的有關要求和《關于加快構建全國一體化大數據中心協同創新體系的指導意見》(發改高技〔20201922號)等文件精神,將戰役中提出的數據長城拓展至平時,以備戰時快速切換至應急狀態:依托促進大數據發展部際聯席會議等工作機制,由政府牽頭,廣泛吸納具有核心數據能力的企業,共同打造以數據長城計劃為抓手的數據資源儲備體系。其核心要點包括四個方面。

        (一)資源配置堅持政企一體

        針對當前政府數據與社會數據脫節割裂的問題,構建政企數據采、儲、傳、管、用一體化技術支撐體系,鼓勵各地方各部門和企業加快推動政企數據平臺對接,建立完善數據長城計劃的企業準入、對接、備案和會商機制。整合數據沙箱、密態計算、數據安全屋等技術,實現以用見分離為特征的政企雙方數據聯合校驗和模型對接,在保障政企雙方數據安全和權屬完整的同時實現數據資源價值共享,從而有效消除數據孤島問題。

        (二) 業務定位堅持平戰聯動

        針對當前日常管理和應急響應兩張皮的問題,建立以平時聚要素、促發展,戰時抓應急、保穩定為主線的數據算力資源收放儲體系,有效滿足社會治理、應急管理、公共服務和產業轉型需求,培育新模式新業態。推動國家數據資源儲備體系建設應從工程思維戰場思維轉變,建立數據靶場機制,定期或不定期組織數據演習,復現或模擬公共衛生、自然災害、金融危機等重大突發事件數據資源調度與決策,提升政府應急指揮與多元主體協同響應能力,確保在戰時迅速切入應急狀態。

        (三) 應用模式堅持統分結合

        針對政府部門橫向協同和縱向貫通脫節的問題,應組建頂層數據資源管理的專門機構,強化數據統籌調度、技術規范統一,緊扣政府行政關鍵環節,構建大決策、大監管、大服務、大應急綜合應用平臺,完善綜合應用平臺與各部門業務系統的接口調度機制,推動業務融合聯動,錘煉數據資源戰略儲備體系的應急響應與社會治理能力,提前發現并清除潛在風險點和薄弱環節。

        (四)運營機制堅持管用分離

        針對政府服務與民眾需求對接不暢的現狀,積極探索官助民辦的新模式,建立企業主導、政府賦能的數據資源市場運營機制。企業負責數據平臺建設與日常運維,在產品應用中發掘需求,有效提升面向社會服務的能力,化解當前我國政務信息化建設運營普遍可持續性不足的局面。政府負責抓標準、抓監管、抓安全、抓決策,在監管和安全等關鍵環節做好規范引導,在公共平臺搭建、公共數據開放和財政資金補貼等方面為企業賦能。

        五、國家數據資源儲備體系的實現路徑

        國家數據資源儲備體系的核心思想是以推進實施數據長城計劃為牽引,強化政務數據與企業數據對接,從而形成社會治理和突發應對的強大合力。結合上述總體設想,國家數據資源儲備體系的實現路徑可歸納為圖2所示的三橫兩縱框架,即建立基礎資源調度、數據可信對接、數據協同運營三層體系,每個體系包括平臺和機制兩個方面,縱橫聯動、統籌推進,滿足多主體、多場景下的日常運行和應急響應需求。

         (一)建立有核無邊的基礎資源調度體系

        數據長城計劃的基礎設施建設是保障體系聯通、資源整合的關鍵。依托全國一體化國家大數據中心體系中數網”“數紐工程建設,構建有核無邊數據長城基礎資源調度體系,應從網絡、算力和數據三類基礎資源入手。

        在網絡資源方面,遵循用舊建新、清理整合原則,建議以國家電子政務內外網已形成的網絡、安全等現有基礎設施為核心,在連通各類網絡的基礎上,根據實際需求進行補充和完善,保障政府內部各類數據源的網絡接入。同時,針對互聯網、物聯網等政府外部數據源的特點,增補必要的網絡接入、安全防控等設施,構建保障數據長城高效安全運行的基礎網絡平臺。

        在算力資源方面,建立數據資源準入與云合規認證體系,鼓勵滿足一定條件的政社已建、在建、已批復數據中心納入數據長城建設體系,連通調度各類數據中心、平臺和應用,搭建跨系統、跨行業、跨地域的算力資源協同調度平臺,最終形成一張支撐跨層級縱向匯集、跨部門橫向共享的國家算力資源調度網。

        在數據資源方面,對于滿足數據準入認證條件的企業,可通過數據長城計劃,將自身數據資源體系納入國家數據資源儲備體系,有效提升面向社會提供服務的能力。對于納入數據長城計劃的部分數據,盡管企業處于個人隱私保護和商業秘密等考慮可不向政府開放原始數據,但應在滿足監管需求的同時,建立相關數據資源體系的常態化備案機制,便于在重大突發事件期間政府有關部門有效利用政企數據開展決策分析和形勢研判。

        (二)建立政企一體的數據可信對接體系

        數據長城計劃的數據可信對接體系建設是破解數據壁壘、釋放數據活力的前提。針對當前政企數據對接存在政企數據自主開放、平臺融合應用、方案落地實施等問題,探索建立政企一體的數據可信共享交換體系,在安全可信的前提下,以技術手段為主打通-數據雙向流動通道,重點解決全國一體化國家大數據中心體系中數鏈工程關于促進政企數據對接融合的任務要求。

        第一,打通政對企通道,完善國家公共數據開放體系。數據開放是打通政府數據流向企業數據通道的有效路徑,有助于帶動社會公眾開展大數據增值性、公益性開發和創新應用。目前,針對傳統數據開放模式僅能開放小部分不涉及公民和企業信息的可公開非敏感數據集、數據開發利用價值不高的問題,很多地方政府和企業開始積極探索嘗試數據可用不可見的開放新模式,較典型的如浪潮數據沙箱、聯通數據能力開放平臺、阿里數據密態計算、UCloud數據安全屋等技術。建議依托國家公共數據開放體系建設,在依法加強安全保障和隱私保護的前提下,通過開放數據集、數據接口、數據沙箱等多種方式,定向開放部分對于國家安全、民生服務、社會治理和產業發展具有重要意義的數據集。加強地方政府、高校院所、出版傳媒和產業機構廣泛合作,以公共數據開放為切入,吸引行業專家、研究人員和創新創業團隊共同參與大數據分析工作,引導企業、行業協會、科研機構、社會組織等主動采集并開放數據,形成大數據開發利用智力眾包平臺。

        第二,打通企對政通道,建立社會大數據采集匯聚體系。在可用不可見和數據安全隱私保護原則的前提下,依托數據長城基礎資源調度體系,搭建社會大數據采集匯聚平臺和國家數據本體特征庫平臺成為打通企業數據與政府數據通道的雙贏之策。此次疫情期間,互聯網公司、電信運營商、大數據企業等掌握的人流、物流、資金流、信息流等要素運行動態數據為疫情防控指揮提供了數據支撐,反映出社會數據強大的應用潛力。因此,在前端應積極鼓勵企業接入國家數據資源儲備體系,依法依規推進第三方數據源的統一獲取和合作機制建設,搭建社會大數據采集匯聚平臺,廣泛匯聚就業招聘、投融資、專利著作、招投標、新聞論壇等社會化數據,為服務國土資源、防災減災、環境保護、農林水利、交通運輸等國民經濟重要領域的廣域精細化應用提供科學全面的數據支撐。同時,依托第三方數據中心準入和認證機構,檢驗社會化數據采集體系在功能和安全等方面的合規性,把好數據質量和數據安全關,打造綠色健康數據生態。多源異構數據的分析利用離不開高效的數據組織關聯,因此,在后端應圍繞人、車、地、物等核心本體搭建國家數據本體特征庫平臺。推動各地方各部門和數據長城計劃入圍企業依托該平臺,通過數據本體特征合約定制、前置生成、分布式采集、有效性校驗等技術手段,建立常態化的數據特征合作機制,形成大數據資源體系,為實現用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創新提供要素支持。

        (三)建立平戰結合的數據協同運營體系

        數據長城計劃的數據協同運營體系建設是構建政企協同治理體系、營造應用服務生態的重要手段。充分運用5G、大數據、人工智能、物聯網、虛擬現實、增強現實等新技術,圍繞支撐黨中央國務院重大戰略的決策部署和重大任務的推進實施,以數腦工程為抓手建設滿足平戰結合需求的數據協同運營體系。

        在日常運維中,數據長城計劃可參考國家工程實驗室等機制,探索企業主導、政府賦能的數據資源常態化運營模式,由相關入圍企業負責建設和日常運營管理。鼓勵各類科研機構、企業和個人等數據使用方從各領域用戶的需求出發,主動將自身數據與政府業務數據對接共享,結合應用場景和數據資源獲取情況,落地為應用產品,經測試、審核通過后即可集中展示在數據應用集市上,并大力推廣對促進經濟和社會發展有益的數據應用,以市場需求激發企業產品研發動力,有效提升面向社會服務的能力,切實解決數據價值無法充分發揮、數據來源匱乏問題,實現政府與社會供需雙方合作雙贏的良好局面,促進多行業數據融合協作式發展。同時,引入數據靶場機制,確保戰時迅速切入應急狀態。著眼未來重大事件突發狀況,前瞻籌劃實戰化、逼真化數據靶場模擬演練環境,在重大事件突發狀況和政府行政關鍵環節組織數據演習,以便在戰時迅速切換為政府主導模式,為重大突發事件期間開展決策研判和調度指揮提供強有力數據支撐。一是圍繞公共衛生、自然災害、金融危機等重大突發事件,不定期復現或模擬應急場景,組織跨系統、跨行業、跨地域的數據演習,檢驗國家數據資源儲備體系在各類應急場景和需求下的平臺調度能力、數據共享交換能力和應用服務能力;二是緊扣政府行政關鍵環節,依托大決策、大監管、大服務、大應急綜合應用平臺,完善綜合應用平臺與各部門系統的接口調度機制,定期對人流、物流、信息流等應急防御核心數據資源的快速調度匯聚、關聯分析、決策支撐等環節進行壓力測試,在數據演習中不斷錘煉各個環節的應急響應與決策支撐能力,提前發現并清除潛在風險點和薄弱環節。

        六、總結

        通過探討構建國家數據資源儲備體系的國際形勢需求和國內社會治理要求,梳理了抗擊新冠疫情期間我國數字治理體系暴露的痛點問題,結合前期研究與實踐基礎,從技術創新和制度創新雙管齊下的角度,提出了以數據長城計劃為核心來構建國家數據資源儲備體系的總體設想和實現路徑,即在可用不可見和數據安全隱私保護原則的前提下,實現政企數據聯合校驗和模型對接,有效滿足日常運行中的政府社會治理、公共服務和市場化增值化服務需求與重大突發事件發生時的應急響應需求。文中表述尚有不嚴謹之處,有待進一步深入研究,以期為加快構建全國一體化國家大數據中心和國家數據資源儲備體系提供一定的借鑒。

         

        (作者:國家信息中心 陳東、趙正、童楠楠、王建冬,山東大數據局 都海明,刊載于《電子政務》2021年第6期)


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